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La spesa del personale tra debiti fuori bilancio e capacità assunzionale – Nuovo parere della Corte dei Conti Campania

Introduzione

il Sindaco del Comune di San Gennaro Vesuviano ha formulato uno specifico quesito alla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti Campania.

In particolare, il seguente quesito riguarda, le modalità di determinazione della spesa del personale ai sensi dell’art.1, comma 557-quater della Legge n.296/2006 anche ai fini della determinazione della capacità assunzionale.

File pdf della Deliberazione n.208/2021

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Sintesi dei quesiti

Il Sindaco del Comune di San Gennaro Vesuviano (Na) ha chiesto di sapere se “nelle componenti della spesa previsionale del personale dell’esercizio 2021, da considerare per il calcolo per la determinazione della spesa del personale rilevante ai fini della verifica del rispetto del limite di cui all’art. l comma 557 quater della 1. 296/2006 devono essere conteggiate anche le spese di seguito elencate:

(a) retribuzioni di risultato spettanti al Segretario Comunale per gli anni pregressi e non liquidate. I relativi importi vengono reimputati di anno in anno e così anche nell’esercizio 2021;

(b) retribuzioni di risultato dei titolari di posizioni organizzative degli anni pregressi e non liquidate. I relativi importi vengono reimputati di anno in anno e cosi anche nell’esercizio 2021;

(c) oneri da contenzioso riguardante il personale ( sentenze esecutive e impegni non assunti nell’anno precedente per utilizzo in comando di dipendente di altro ente e per reggenza segretario comunale), da riconoscere come debiti fuori bilancio e finanziati con avanzo di amministrazione;

(d) parte stabile del fondo del trattamento accessorio anno 2020 dei dipendenti, non costituito entro il 31.12.2020 e finanziato con le risorse vincolate dell’avanzo di amministrazione;

(e) arretrati contrattuali non pagati negli anni precedenti, nonostante sia stato accantonato il fondo per gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali. Includendo tutte le somme reimputate e i debiti fuori bilancio sopra indicati nel computo della spesa del personale rilevante al fine del rispetto del limite di cui all’art. 1 comma 557 1. 296/2006, questo Comune non potrà programmare nessuna assunzione. La Circolare del MEF – Dipartimento della Ragioneria dello Stato n. 9 del 17.02.2006, nell’elenco delle componenti della spesa da considerare per determinare la spesa del personale, non include le voci sopra indicate”.

La richiesta di parere viene espressamente formulata per ottenere la corretta interpretazione delle norme in materia di contenimento della spesa di personale onde poter legittimamente procedere alle assunzioni.

Le Risposte della Corte dei Conti

Di seguito troviamo le risposte dei magistrati pugliesi ai quesiti posti dal presidente della provincia di Brindisi.

Quesito a) e b)

In merito ai primi quesiti sopra riportati, la Corte dei Conti si è espressa nel modo seguente:      

“Con particolare riferimento ai quesiti (sub a) e b) della richiesta riportata in premessa, afferenti agli impegni reimputati relativi al trattamento accessorio e premiale, facendo applicazione dei principi sopra richiamati (v.§ 5.2, Allegato 4/2), ne discende che, ai fini del rispetto del vincolo di finanza pubblica di contenimento della spesa di personale (art. 1 comma 557quater L. Fin per il 2007), si debba fare riferimento a tutti gli impegni riguardanti l’esercizio di riferimento e destinati ad essere liquidati nel medesimo anno.

In ragione di ciò, anche gli impegni registrati negli esercizi precedenti, e reimputati in quello in corso, devono essere ricompresi nel calcolo (v. SRC Molise n. 218/2015/PAR; Sezione delle Autonomie 16/2016/QMIG).

Infatti, in coerenza con il principio di esigibilità e con la struttura triennale del bilancio di previsione (v. § 9 Allegato 4/1 al D.lgs.118/11 ss.mm.ii.), occorre ricomprendere tutti gli impegni che vengono a scadenza nell’esercizio considerato, indipendentemente dal fatto che gli stessi siano già stati registrati nel precedente/i esercizio/i.

Allo stesso tempo, e per analoghe ragioni, non può essere ricompreso nel calcolo il fondo pluriennale vincolato stanziato “in parte spesa”, nonché alimentato da quelle risorse destinate a dare copertura, nel successivo esercizio, alle spese per la premialità e trattamento accessorio non esigibili nell’anno di riferimento. Si tratta, infatti, in tal caso, di impegni a carico degli stanziamenti dell’anno precedente, tuttavia esigibili nell’anno successivo e, dunque, in base al principio contabile sopra richiamato, imputati all’esercizio successivo. Non a caso, il comma 5, dell’art. 183 TUEL, vieta di ricomprendere in un determinato esercizio finanziario “le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio finanziario, la relativa obbligazione giuridica”.

In sostanza, ai fini meramente esemplificativi, nel calcolo occorre includere tutti gli impegni che, secondo il nuovo principio della competenza finanziaria potenziata, e con le precisazioni sopra riportate, venendo a scadenza entro il termine dell’esercizio N, siano stati imputati all’esercizio medesimo, ivi inclusi quelli relativi all’anno N-1 e precedenti, reimputati all’anno N; al contrario, saranno da escludere quegli impegni che, venendo a scadenza nell’esercizio N+1, dovranno essere imputati a tale successivo esercizio (v. nei termini SRC Molise n. 218/2015/PAR; Sezione delle Autonomie 16/2016/QMIG).

Quesito c)

In merito al secondo quesito sopra riportato, la Corte dei Conti si è espressa nel modo seguente:  

“Con specifico riferimento ai debiti fuori bilancio relativi a somme da corrispondere al personale, e alla loro inclusione nel calcolo utile ai fini del rispetto del più volte menzionato “vincolo di contenimento”, anche in tal caso il criterio discretivo è da individuarsi nella “esigibilità” con la peculiarità che, qualora il riconoscimento sia avvenuto dopo la scadenza dell’obbligazione, la spesa è impegnata nell’esercizio in cui il debito fuori bilancio è riconosciuto” (v. § 9.2 principio contabile Allegato 4/2 al D.lgs 118/11 ss.mm.ii.). Peraltro, la presenza di debiti fuori bilancio, specialmente se sistematica e consistente, con riferimento a spese obbligatorie come quelle di personale, integra una grave irregolarità contabile sostanziandosi nella non programmazione o sottostima di spese indefettibili (come nel caso del trattamento fondamentale dei dipendenti) e ciò indipendentemente dalla formula di inquadramento impiegata (comando, reggenza per il segretario).”

Quesito d)

In merito al quesito d) sopra riportato, la Corte dei Conti si è espressa nel modo seguente:  

“Quanto alle spese relative alla contrattazione decentrata, il sopra richiamato principio contabile (v. supra § 4.2.1.) distingue le ipotesi verificabili in base all’intervenuta, o meno, sottoscrizione del contratto integrativo confermandone l’anfibia funzione: momento conclusivo del complesso procedimento della cd. “contrattazione decentrata” e perfezionativo dell’obbligazione giuridica. Solo con la sottoscrizione del contratto sorge, infatti, il presupposto per la corretta registrazione in bilancio, sugli stanziamenti di competenza, del relativo impegno contabile (v. art.183 TUEL).

La consapevolezza, tuttavia, che le dinamiche delle trattative negoziali, prodromiche alla sottoscrizione del contratto decentrato, spesso non consentono agevolmente di concludere l’intero iter entro il 31/12 dell’anno di riferimento, ha indotto il Legislatore a stabilire che, in presenza della formale costituzione del fondo e della certificazione dell’organo di revisione ai sensi dell’art. 40 del D.lgs. 165/01 ss.mm.ii., le risorse siano comunque definitivamente vincolate al finanziamento del “fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e per la produttività” e iscritte, per l’intero ammontare (risorse di parte stabile e di parte variabile), nel fondo pluriennale vincolato. Le correlate economie di spesa, non essendo possibile assumere impegno, confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione e sono immediatamente utilizzabili secondo la disciplina generale, anche nel corso dell’esercizio provvisorio.

Invece, in assenza della formale deliberazione (recte determinazione) di costituzione del  “Fondo”, quale   atto costitutivo del vincolo  contabile, le    risorse  di “parte stabile” obbligatoriamente prevista  dalla  contrattazione collettiva  nazionale (v. SRC Molise  n. 161/2017/PAR) confluiscono nel risultato di amministrazione – parte vincolata – mentre le risorse di natura variabile costituiscono vere e proprie economie di spesa (v. SRC Puglia n. 57/2018/PAR).

Va da sé che, in forza dei richiamati principi contabili e per le argomentazioni sopra espresse, al fine della verifica del rispetto del “vincolo di spesa”, occorrerà, anche in tal caso, tener conto di tutti gli impegni della competenza, ivi inclusi quelli reimputati dagli esercizi precedenti, nell’anno di riferimento. In ragione di ciò, nel caso prospettato dal quesito in esame (v. sub lett. d), in assenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata, non potranno essere incluse, nel calcolo del costo di personale dell’anno N, le risorse “stabili”, confluite nell’avanzo di amministrazione vincolato del medesimo esercizio, destinate a dare copertura alle obbligazioni che si perfezioneranno nel successivo esercizio (N+1) a seguito dell’avvio e completamento del procedimento di contrattazione decentrata.

Di conseguenza, le predette risorse, ove tradottesi in impegni formali, graveranno sulla spesa di personale dell’esercizio N+1. Per i limiti all’impiego delle risorse stabili “trasportate” al nuovo esercizio, per effetto della mancata costituzione del fondo, si rinvia ai principi delineati in precedenti arresti giurisprudenziali di altre Sezioni regionali (SRC Molise n.15/2018/PAR e SRC Piemonte n. 182/2019/PAR).”

Quesito e)

In merito al quesito e) sopra riportato, la Corte dei Conti si è espressa nel modo seguente:  

“…Quanto, infine, agli “ arretrati contrattuali non pagati negli anni precedenti, nonostante sia stato accantonato il fondo per gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali” si evidenzia che lo stesso comma 557 dell’art. 1 Legge finanziaria per il 2007 esclude tali voci ai fini del calcolo prevedendo espressamente che “ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali (…). Per quanto concerne, più nello specifico, la delimitazione dell’applicabilità della riferita “eccezione”, si rinvia alla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo (v. SSRRCO n. 27/2011/QMIG).” 

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Deliberazione n.120-2021 - Corte dei Conti Puglia
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