La capacità assunzionale dopo il DPCM del 17/3/2020

Le norme che regolano il tema delle assunzioni di personale per gli Enti Locali sono variegate e complesse e con questa ultima manovra impongono agli Enti Locali ulteriori conteggi e controlli da porre in essere prima procedere con l’approvazione del piano triennale del fabbisogno di personale.

Prima di trattare delle nuove norme, facciamo un rapido passo indietro parlando di quello che gli Enti hanno fatto fino al 2019 con specifico riferimento all’istruttoria che porta all’approvazione del piano triennale del fabbisogno di personale.

In particolare, le principali verifiche erano le seguenti:

• Adozione di un piano triennale del fabbisogno di personale;
• Adozione di piani triennali di azioni Positive;
• Ricognizione annuale delle eccedenze di personale e situazioni di soprannumero;
• Verifica risultati di bilancio (es. Saldo non negativo, mancato conseguimento del saldo inferiore al 3% delle entrate finali);
• Mancato invio entro il 31 marzo – comunque entro il 30 aprile – della certificazione attestante i risultati conseguiti ai fini del saldo tra entrate e spese finali;
• Rispetto dei termini per l’approvazione di bilanci di previsione, rendiconti, bilancio consolidato e del termine di trenta giorni dalla loro approvazione per l’invio dei relativi dati alla Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche;
• Comunicazioni dovute dagli Enti beneficiari di spazi finanziari concessi in attuazione delle intese e dei patti di solidarietà ai sensi dell’art. 1, comma 508, L. n. 232/2016
• Mancata certificazione di un credito nei confronti delle PA
• Adozione entro il 31 gennaio di ogni anno di “un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance”(unificato al PEG per gli Enti Locali);
• Obbligo di contenimento della spesa di personale con riferimento al triennio 2011-2013;
• Assenza dello stato di deficitarietà strutturale e di dissesto;

In aggiunta a tali adempimenti vige inoltre il principio generale dettato:

• per gli Enti soggetti al patto di stabilità, dall’art.1, comma 557 della L. n.296/2006 che prevede che:”Ai fini del concorso delle autonomie  regionali  e  locali  al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti  al patto di stabilita’ interno assicurano la riduzione  delle  spese  di personale,  al  lordo   degli   oneri   riflessi   a   carico   delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri  relativi  ai rinnovi  contrattuali,  garantendo  il  contenimento  della  dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini  di  principio,  ai  seguenti ambiti prioritari di intervento:

1. a) abrogato;
2. b) razionalizzazione e    snellimento delle strutture burocratico -amministrative, anche attraverso accorpamenti  di  uffici con l’obiettivo di ridurre l’incidenza  percentuale  delle  posizioni dirigenziali in organici;
3. c) contenimento delle dinamiche di crescita della  contrattazione integrativa, tenuto anche  conto  delle  corrispondenti  disposizioni dettate per le amministrazioni statali. 

   557-bis. Ai fini dell’applicazione  del  comma  557,  costituiscono spese  di  personale  anche  quelle  sostenute  per  i  rapporti   di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione  di lavoro,  per  il  personale  di  cui  all’articolo  110  del  decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche’ per tutti  i  soggetti  a vario titolo utilizzati, senza estinzione del  rapporto  di  pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente.

   557-ter. In caso di mancato rispetto del comma 557, si  applica  il divieto di cui all’art. 76, comma  4,  del  decreto-legge  25  giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,  dalla  legge  6  agosto 2008, n.133.

   557-quater. Ai fini dell’applicazione del comma  557,  a  decorrere dall’anno 2014 gli enti assicurano, nell’ambito della  programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore  medio  del  triennio  precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione.  

• per gli Enti non soggetti al patto di stabilità, dall’art.1, comma 562 della L. n.296/2006 che prevede che:”562.  Per  gli  enti  non  sottoposti  alle  regole  del  patto  di stabilita’ interno, le spese  di  personale,  al  lordo  degli  oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP,  con  esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare  il corrispondente ammontare dell’anno 2008. Gli enti  di  cui  al  primo periodo possono procedere  all’assunzione  di  personale  nel  limite delle  cessazioni  di  rapporti  di  lavoro  a  tempo   indeterminato complessivamente intervenute nel precedente  anno,  ivi  compreso  il personale di cui al comma 558.

Inoltre, per gli Enti soggetti al patto di stabilità, la capacità assunzionale a tempo indeterminato era soggetta al limite del turnover dei cessati in funzione dell’art. 3, comma 5-sexies, del decreto-legge n. 90 del 2014 che prevede che “Per il triennio 2019-2021, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile, le regioni e gli enti locali possono computare, ai fini della determinazione delle capacità’ assunzionali per ciascuna annualita’, sia le cessazioni dal servizio del personale di ruolo verificatesi nell’anno precedente, sia quelle programmate nella medesima annualità’, fermo restando che le assunzioni possono essere effettuate soltanto a seguito delle cessazioni che producono il relativo turn-over”.

Quindi riepilogando, l’assetto normativo vigente fino al 31.12.2019 prevede, per la determinazione della capacità assunzionale a tempo indeterminato, i seguenti limiti:

Erano chiaramente previste delle deroghe sia nella determinazione della spesa del personale che nella determinazione del turnover assunzionale.

In particolare, non erano considerate ai fini del calcolo della spesa del personale le seguenti voci di spesa (non considerate nella spesa annuale e neanche nella spesa del 2008 o del triennio 2011-2013):

• spesa per lavoro straordinario e altri oneri di personale direttamente connessi all’attività elettorale con rimborso a carico del Ministero dell’interno e/o di altro Ente;
• spese derivanti dai rinnovi contrattuali;
• spesa di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o privati (C.d.c., Sez. Autonomie, delibera n. 21/2014);
• spese per il personale appartenente alle categorie protette all’interno della quota d’obbligo;
• spese sostenute per il personale comandato o in convenzione presso altre amministrazioni per le quali è previsto il rimborso delle spese;
• spese per il personale stagionale finanziato con quote di proventi per violazioni al codice della strada;
• incentivi per la progettazione;
• incentivi per il recupero evasione ICI;
• diritti di rogito;
• altre spese escluse ai sensi della normativa vigente (es. Sisma 2016, etc…).

Non erano considerate assunzioni e di converso non potevano essere conteggiate come cessazioni le seguenti procedure:

• Assunzioni di categorie protette all’interno della quota d’obbligo;
• Mobilità da parte di enti soggetti a vincoli assunzionali;
• Incremento delle ore a favore di personale part-time (entro certi limiti);
• Altre procedure di reclutamento escluse ai sensi della normativa vigente.

Tutte queste spese e tutte queste altre forme di reclutamento non dovevano essere conteggiate ai fini del rispetto dei limiti della spesa del personale e del turnover assunzionale benchè comportassero un incremento concreto della spesa sotto il profilo strettamente finanziario.

Quello che vedremo nei prossimi paragrafi è come tali spese invece non siano escluse dalla nuova normativa che basa le sue fondamenta sul nuovo concetto di “sostenibilità finanziaria”.

Finora abbiamo visto l’assetto normativo vigente fino al 31.12.2019; ma cosa è cambiato con l’art.33 del d.L. n.34/2019 ed in particolare con il DPCM del 17 marzo 2020?

E specialmente, come convivono le vecchie norme con le norme?

Come punto di partenza vediamo insieme cosa dice la norma da cui trae origine la nuova modalità di determinazione della capacità assunzionale a tempo indeterminato.

Stiamo parlando dell’art.33, comma 2 del D.L. n.34/2019 che riportiamo in estratto:

“2. A decorrere  dalla  data  individuata  dal  decreto  di  cui  al presente comma, anche per le finalità’ di cui al comma  1,  i  comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di  personale  e  fermo restando  il  rispetto  pluriennale   dell’equilibrio di   bilancio asseverato dall’organo di revisione, sino ad  una  spesa  complessiva per tutto il personale  dipendente, al lordo degli  oneri  riflessi  a carico dell’amministrazione, non superiore al valore soglia definito come percentuale, differenziata per fascia demografica,  della  media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti dubbia esigibilità’  stanziato in bilancio di previsione. Con decreto del  Ministro  della  pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro  dell’economia  e  delle finanze  e  il  Ministro  dell’interno,  previa  intesa  in  sede  di Conferenza Stato-citta’ ed autonomie locali,  entro  sessanta  giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono individuate le fasce demografiche, i relativi valori soglia  prossimi  al  valore medio per  fascia  demografica  e  le  relative  percentuali  massime annuali di incremento del personale in servizio per i  comuni  che  si collocano al di sotto del valore soglia  prossimo  al  valore  medio, nonche’ un valore soglia superiore cui convergono i  comuni  con  una spesa di personale eccedente la predetta soglia superiore.  I  comuni che registrano un rapporto compreso tra i due predetti valori  soglia non possono incrementare il valore del predetto rapporto rispetto a quello  corrispondente  registrato  nell’ultimo  rendiconto   della gestione approvato. I comuni con popolazione fino  a  5.000  abitanti che si collocano al di sotto  del  valore  soglia  di  cui  al  primo periodo,  che  fanno  parte  delle  “unioni  dei  comuni”  ai   sensi dell’articolo 32 del testo unico di cui  al  decreto  legislativo  18 agosto 2000, n. 267, al  solo  fine  di  consentire  l’assunzione  di almeno una unità’ possono incrementare la spesa di personale a  tempo indeterminato oltre la predetta soglia di un valore non  superiore  a quello stabilito con decreto di cui al  secondo  periodo,  collocando tali unità’ in comando presso le corrispondenti unioni  con  oneri  a carico delle medesime, in deroga alle vigenti disposizioni in materia di contenimento  della  spesa  di  personale.  I  predetti  parametri possono essere aggiornati con le modalità’ di cui al secondo  periodo ogni cinque anni. I comuni  in  cui  il  rapporto  fra  la  spesa  di personale,   al    lordo degli oneri    riflessi a carico dell’amministrazione, e la  media  delle  predette  entrate  correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati  risulta  superiore  al valore soglia superiore adottano un percorso  di  graduale  riduzione annuale del suddetto rapporto fino al  conseguimento  nell’anno  2025 del predetto valore soglia anche applicando un turn over inferiore al 100 per cento. A decorrere  dal  2025  i  comuni  che  registrano  un rapporto superiore al valore soglia superiore applicano un turn  over pari al 30 per  cento  fino  al  conseguimento  del  predetto  valore soglia.“

Come indicato la norma fa rinvio, ai fini della concreta attuazione ad un  decreto del  Ministro  della  pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro  dell’economia  e  delle finanze  e  il  Ministro  dell’interno,  previa  intesa  in  sede  di Conferenza Stato-citta’ ed autonomie locali.

Tale decreto in forma di DPCM, è stato appunto approvato in data 17 marzo 2020 e pubblicato in gazzetta ufficiale il 27/4/2020 e prevede:

• Articolo 1 – Finalità’, decorrenza, ambito soggettivo;
• Articolo 2 – Definizioni;
• Articolo 3 – Differenziazione dei comuni per fascia demografica;
• Articolo 4 – Individuazione dei valori soglia di massima spesa del personale;
• Articolo 5 – Percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio;
• Articolo 6 – Individuazione dei valori soglia di rientro della maggiore spesa del personale;
• Articolo 7 – Disposizioni attuative e finali.

Occorre evidenziare, prima di passare alla trattazione effettiva di tutte le novità, che con nota del 17 gennaio 2020, l’Anci aveva già chiesto, alla luce delle criticità’ emerse, alla complessità’ della disciplina e all’esigenza di definire le relative soluzioni, un’apposita circolare interpretativa.

Tale circolare è stata recentemente approvata.