Premessa
La Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia della Corte dei Conti, con la deliberazione n. 233/2024/PAR del 7 novembre 2024, ha fornito significativi chiarimenti interpretativi in merito all’applicazione dell’articolo 110, comma 3, del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) e alle sue interrelazioni con i vincoli di spesa per il personale previsti dalla normativa vigente.
Il pronunciamento si colloca nel solco dell’elaborazione giurisprudenziale in materia di corretta gestione delle risorse umane negli enti locali, offrendo coordinate applicative di notevole interesse per le amministrazioni che intendano conferire incarichi a contratto nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
La fattispecie sottoposta all’esame della Corte
Il quesito proveniva dal Comune di Sovere (BG), il quale, nell’intento di procedere alla sostituzione del responsabile dell’area tecnica mediante un’assunzione ex art. 110, comma 1, del TUEL, ha richiesto chiarimenti sull’interpretazione del disposto normativo che regola il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam da riconoscere in tali ipotesi.
L’istanza si articolava in tre quesiti specifici, che rappresentano altrettanti nodi interpretativi di notevole rilevanza operativa:
- Se la spesa per l’incarico dovesse rientrare nei limiti previsti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge n. 296/2006 (media spesa personale triennio 2011-2013);
- Se il salario accessorio (indennità di risultato e di posizione) fosse rilevante ai fini del limite di cui all’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017 (tetto del trattamento accessorio 2016);
- Se l’indennità ad personam dovesse essere computata ai fini del suddetto limite relativo al salario accessorio.
Quadro normativo di riferimento
La disposizione centrale dell’analisi è l’art. 110 del TUEL, che stabilisce:
1. Lo statuto puo’ prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato. Per i posti di qualifica dirigenziale, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi definisce la quota degli stessi attribuibile mediante contratti a tempo determinato, comunque in misura non superiore al 30 per cento dei posti istituiti nella dotazione organica della medesima qualifica e, comunque, per almeno una unita’. Fermi restando i’ requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, gli incarichi a contratto di cui al presente comma sono conferiti previa selezione pubblica volta ad. accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalita’ nelle materie oggetto dell’ incarico.
2. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell’ente arrotondando il prodotto all’unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità.
3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell’ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale.
4. Il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in cui l’ente locale dichiari il dissesto o venga a trovarsi nelle situazioni strutturalmente deficitarie
5. Per il periodo di durata degli incarichi di cui ai commi 1 e 2 del presente articolo nonche’ dell’incarico di cui all’articolo 108, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell’anzianita’ di servizio.
6. Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.
Questa norma, apparentemente chiara nella sua formulazione, si inserisce tuttavia in un complesso sistema di vincoli alla spesa pubblica che ne rendono l’interpretazione tutt’altro che lineare. In particolare, occorre coordinarla con le limitazioni derivanti dalla legge n. 296/2006 e dal d.lgs. n. 75/2017, che impongono tetti di spesa rispettivamente per il personale nel suo complesso e per il trattamento accessorio.
La complessità interpretativa deriva proprio dalla necessità di contemperare il tenore letterale della disposizione con la ratio del sistema vincolistico in materia di contenimento della spesa pubblica.
L’orientamento della Corte dei Conti: un’interpretazione sistematica
Il Collegio ha evidenziato come una lettura meramente letterale dell’art. 110, comma 3, potrebbe indurre a ritenere che gli oneri connessi agli incarichi a contratto non debbano essere considerati quali spesa di personale. Questa interpretazione, tuttavia, genererebbe evidenti incongruenze, rendendo inefficace il regime vincolistico e creando disparità di trattamento.
La Corte ha pertanto optato per un’interpretazione funzionale della norma, ricostruendone la ratio in questi termini: “risponde alla diversa esigenza di sottrarre il sistema di retribuzione dei dipendenti arruolati ex art. 110 Tuel all’ordinaria disciplina contemplata dalla legge e dal contratto per il finanziamento della politica del personale“. Ciò al fine di evitare duplicazioni di costi per medesime voci di spesa.
In altri termini, il disposto normativo non intende “dequalificare” una spesa rispetto alla sua corretta rappresentazione in bilancio, quanto piuttosto evitare che il ricorso agli incarichi a contratto possa comportare un aggiramento dei vincoli finanziari mediante duplicazioni di costi..
La spesa sostenuta per gli incarichi 110 del TUEL deve essere computata all’interno della spesa del personale?
Con riferimento al primo quesito, la Corte dei Conti ha fornito la seguente risposta
Spesa complessiva: La spesa sostenuta per l’assunzione del personale ai sensi dell’art. 110 del TUEL deve essere computata ai fini del rispetto del tetto complessivo di spesa per il personale.
Questo perché, come sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale, la spesa per il personale costituisce un aggregato fondamentale per il coordinamento della finanza pubblica che non può essere eluso mediante interpretazioni formalistiche.
La retribuzione di posizione e di risultato per gli incarichi 110 del TUEL deve essere computata all’interno dei limiti del salario accessorio ?
Con riferimento al secondo quesito, la Corte dei Conti ha fornito la seguente risposta
Salario accessorio: Anche le indennità di risultato e di posizione devono rientrare nel limite previsto per il trattamento accessorio. La Corte dei Conti richiama, a conferma, il principio enunciato dalla Sezione Autonomie che estende espressamente tale vincolo anche al personale assunto ex art. 110 TUEL.
Infatti la Corte dei Conti ricorda che, con riferimento all’adeguamento del limite del salario accessorio in funzione del valore medio pro-capite, la Sezione delle Autonomie, con al Deliberazione n.18/2023 aveva fornito il seguente principio di diritto:
“Ai fini dell’applicazione dell’articolo 33, comma 2, ultimo periodo, del decreto-legge 30 aprile 2019 n. 34, convertito dalla legge 28 giugno 2019 n. 58, per garantire l’invarianza del valore medio pro-capite dell’apposito fondo per la contrattazione decentrata integrativa, deve essere preso in considerazione non solo il personale dirigenziale a tempo indeterminato, ma anche quello a tempo determinato e, in particolare, il personale dirigenziale assunto ai sensi dell’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, sia nell’anno base che in quello di applicazione del limite».” (Deliberazione n. 18/SEZAUT/2023/QMIG).
Quanto sopra, conferma l’assoggettamento ai limiti del salario accessorio anche della retribuzione di posizione e di risultato per personale incaricato ai sensi dell’art. 110 del TUEL
L’Indennità ad personam degli incarichi art.110 del TUEL deve essere computata all’interno dei limiti del salario accessorio ?
Su questo punto, la Corte dei Conti giunge a conclusioni differenti.
Ricordiamo che il comma 3 dell’art.110 del TUEL prevede che:
3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell’ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale.
Secondo la Corte dei Conti, l’indennità ad personam, si qualifica come parte del trattamento economico fondamentale e non accessorio.
Aggiunge la Corte dei Conti, questo in virtù della sua natura peculiare, volta a “remunerare requisiti squisitamente soggettivi, in termini di competenze e capacità professionali“, distinguendosi così dalle componenti accessorie che “indennizzano” caratteristiche oggettive dell’incarico.
Conclusioni
La pronuncia offre agli enti locali coordinate operative di notevole utilità pratica, risolvendo questioni interpretative di significativo impatto sulla gestione delle risorse umane:
- Chiarisce l’inclusione degli incarichi ex art. 110 nei vincoli di spesa complessiva, fugando ogni dubbio circa la possibilità di utilizzare tali strumenti per eludere i limiti di finanza pubblica;
- Delimita il perimetro applicativo dei vincoli relativi al trattamento accessorio, includendovi le indennità di posizione e di risultato riconosciute agli incaricati;
- Qualifica l’indennità ad personam come componente del trattamento fondamentale, escludendola di conseguenza dai limiti specifici previsti per il salario accessorio, pur con la precisazione che resta soggetta ai tetti generali di spesa.
Quest’ultimo aspetto, in particolare, rappresenta un elemento di significativa novità nel panorama interpretativo, offrendo agli enti un margine di flessibilità nella definizione del trattamento economico degli incaricati, ferma restando la necessità di rispettare i vincoli complessivi di bilancio.
Corte dei Conti Lombardia – Deliberazione n.233/2024
La costituzione del Fondo delle risorse decentrate 2025
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